高层建筑消防管理新模式--记第四届全国建筑防火学术交流会

交流摘要

为了降低高层建筑火灾事故发生的概率，减少火灾带来的损失，国家对高层建筑消防安全管理提出了新的要求，要求加强社会消防管理。高层建筑投入使用阶段是建筑全寿命周期中持续时间最长的一个阶段，同时防火安全的常态化管理是使用阶段中的主要管理内容。本文基于我国传统的高层建筑消防安全管理组织体系存在的问题和国外先进的经验，构建了我国高层建筑防火安全常态化管理组织体系，将组织管理理论融合到消防安全管理中，并明确高层建筑投入使用时各参与主体之间的关系和各自的权责，同时指出高层建筑消防安全管理需要群防群治和多元合作，形成社会化组织管理体系。

关键词：高层建筑；消防安全；常态化管理；组织体系

伴随着城市化进程的加速，接踵而至的是建筑物的高耸林立，一旦发生火灾，由于许多外部和内部因素导致扑救工作难以开展。据我国住房和城乡建设部统计，自2000年至2010年，全国共发生高层建筑火灾3,237起，导致直接财产损失358.3亿元人民币。高层建筑的防火安全管理已经刻不容缓。而绝大多数的高层建筑火灾都发生在建筑正常投入使用阶段，此阶段更容易造成重大的经济损失和人员伤亡事故。为了解决这一世界难题，需要全社会共同参与高层建筑常态化消防安全管理中，并构建社会化管理组织体系。

1、传统的高层建筑消防安全管理组织体系

我国传统的高层建筑消防安全管理是公安消防机构扮演主力军角色，由其大包大揽高层建筑消防监督管理工作，见图1。公安消防机构不仅需要积极主动地与政府的相关主管部门合作，协助各职能部门组织开展高层建筑的消防安全工作，营业场所的经营许可或广告牌设立的要求，还需要发挥政府与社会单位的沟通桥梁作用，将基层的情况和公众的诉求上报于政府，同时也将政府的要求和政策文件及时下达基层。此外，对于建筑行业的相关单位，公安消防机构出于规范市场和行业的目的，还需要与之进行沟通指导。

公安消防机构的主要工作是防火监督、社会消防指导、教育宣传和灭火救援等。其中，防火监督工作主要包括消防设计和竣工审核、日常的消防安全检查、督促火灾隐患整改和火灾事故的认定、组织开展消防安全专项治理行动、指导公安派出所消防监督工作、指导各地执法规范化建设，并对工作开展情况进行检查。这种“保姆式”的管理模式不但给公安消防部门带来繁重的责任，而且滋生了全社会对消防部门的依赖，顺理成章地认为消防安全管理应由其全权负责。

2、传统高层建筑消防安全管理引发的问题

我国这种由公安消防机构唱主角的传统高层建筑消防安全管理体系引发了如下一些问题：

2.1 高层建筑消防设施维保的经费难以落实

在建筑保修期内，高层建筑消防设施的维护保修和共用部位的消防整改的费用由建设单位承担。然而保修期满后，建筑内设施的维保费用就很难落实。按照相关规定，维护费用等依法或者约定由物业服务费用支出的外，其他费用可以纳入共用设施设备专项维修资金开支范围。

高层建筑内业主对建筑内的消防设施、设备部分享有共有的权利。某建筑是否有专项维修资金、有多少资金、如何筹集和使用这些资金也有法律的制约。根据《中华人民共和国物权法》规定，对于筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金等行为应当经专有部分占建筑物总面积2／3以上的业主且占总人数2／3以上的业主同意。事实上，消防管理部门的人员在征集高层住宅建筑业主对动用维修基金进行隐患整改的意见时，发现业主们并未意识到消防设施维保的必要性，大多不同意动用维修资金维护更新设备，致使高层建筑防火装置系统和设备后期维护计划搁置。

2.2 物业消防管理存在漏洞

物业管理(P roperty M anagem ent)概念起源于19世纪60年代的英国。随着改革开放的实施，我国的物业管理模式逐步形成。我国《物业管理条例》(国务院令第504号修订)定义物业管理是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。高层建筑的消防安全是公共安全的一部分，也是物业服务企业提供的一项服务，在条例中需要单独制定条款，明确物业服务企业需要承担的责任。

大部分物业服务企业的管理队伍中，总是“重防盗、轻防火”，很少配备专业的消防管理人员。而高层建筑的业主在与物业服务企业签订合同时，也很少意识到双方约定各自的消防安全责任，造成物业服务企业在日常管理中忽视消防安全管理的后果，比如因停车位越来越紧张而占用了消防通道，堵塞了消防单位的救火路线等。

2.3 多产权建筑消防管理责任互相推诿

多产权建筑是指具有两个及两个以上产权人的写字楼、住宅、宾馆、商场等建筑物。而高层综合写字楼属于多产权建筑的一种，由于产权较为分散等原因，各个主体的消防安全管理义务的界定未能在法律法规中找到答案。一栋多产权高层建筑，经常出现产权、使用权和管理权分离的情况，在消防设施的配置和维护责任上，容易出现互相推诿的现象。发生火灾之后，法律法规缺乏一套明确和标准统一的界定多产权建筑火灾责任主体的具体规定。既然多产权建筑的出现是不可避免的，法律法规就需要及时出台新的规定解决消防安全管理上的混乱。

3、构建高层防火安全常态化管理组织体系

“十八大”以来，国家不断推进政府职能转变，消防管理机构也从管理模式向监督模式转变。高层建筑防火安全常态化管理组织体系按管理主体类型不同分为两个部分：一个部分是政府执法部门，主要包括政府相关职能部门、公安消防机构和消防科研机构；另一个部分是社会多元合作组织，是由参与消防管理的各个社会主体组成。上述两个部分之间信息的沟通和互相监督形成联系，合力完成社会化消防管理任务，建立高层建筑防火安全常态化管理组织体系。 

3.1 政府执法部门

3.1.1 政府机构发挥组织协调作用

社会公共服务职能是政府的重要职能之一。在高层建筑防火安全管理工作中，政府需要通过制定法律法规、政策扶持等措施，促进建立消防管理社会化服务体系。在高层建筑防火安全常态化管理工作涉及的参与主体有政府行政主管部门、社会团体、企事业单位和个人，政府部门需要履行好组织协调职能，落实各主体的消防工作责任。政府计划部门要编制消防事业发展规划，合理重视高层建筑防火工作。政府要加大消防工作的领导力度，加强各级政府对消防工作的指导作用，逐级落实消防责任，并建立消防安全责任追究机制，确定政府作为高层建筑消防安全管理社会组织网络的核心地位，积极达到“防火墙”工程向政府提出落实的“四个责任”的要求：落实消防工作组织领导责任、落实消防安全监督责任、落实消防设施监督责任、落实检查考评责任。

3.1.2 公安消防机构提高监督管理水平

消防“防火墙”工程实行的着力点之一就是提高公安消防机构监督管理的“四个水平”。一要提高火灾隐患排查整治水平：将高层建筑作为消防安全专项整治的重点工程，针对性地开展整治行动，加大执法力度。二要提高消防监督执法规范化水平：消防机构要充分发挥职能作用，不断加大监督指导力度，将消防管理工作逐步规范化和系统化，对消防执法人员进行严格考核和责任追究，推行执法责任制。三要提高消防宣传教育水平：通过各种媒体向公众宣传消防安全知识，意识培养从娃娃抓起。四要提高社会管理创新水平：对“保姆式”管理改革，从管理职能向监督职能转变，同时培养更多社会消防力量。

3.1.3 消防科研机构研发和宣传新技术

高层建筑的高度和火灾的烟囱效应造成火灾扑救的难度较大，消防科研机构借鉴国外先进的研发技术，针对高层建筑从直接和间接角度研发灭火装置和人员逃生、救援器械，比如火场机器人和日本的螺旋形室外楼梯。

国家将消防科学技术研究纳入科技发展规划和科研计划，鼓励消防科学技术创新，不断提高利用科学技术抗御高层建筑火灾的水平，鼓励和支持先进技术装备的研发和推广应用，开发各种辅助垂直疏散方式，如避难袋、避难扶梯等。消防科研机构要加强火灾科学与消防工程、灾害防控基础理论研究，可以通过校企合作的方式，加快消防科研成果转化应用。另外，还需向建筑业各相关单位和高层建筑使用者推广消防新产品、新技术、新材料，加快推进消防救援装备向通用化、系列化、标准化方向发展。

3.2 社会多元合作

3.2.1 单位和使用人

主动配合管理。高层建筑包括高层住宅类建筑都有营业场所，甚至是经营饭店使用明火和超市存货较多的场所。经营性的场所，装修豪华、场所封闭、人流较大，消防工作尤其重要。在场所投入使用之前，业主、管理人、使用人要按照法律规定或者合同约定，明确各自的权责，避免责任推诿。此类单位负责人应与物业服务企业签订消防安全协议，约定各自的权责。经营的商铺要定期自检，委托消防服务中介机构检测和接受物业管理的检查。如果营业场所的配套设施不规范或违规装修，商业办公单位的管理者要接受物业服务企业的提醒，及时进行整改。商业办公单位倘若一意孤行，拒不整改，物业服务企业有权按照消防协议，将情况据实报告给公安消防机构。

监督举报。各栋高层建筑开展消防安全管理工作的同时，要建立建筑消防安全信息公示制度，高层建筑应当委托消防管理机构进行建筑消防安全测评，逐步形成公众主动参与的社会监督机制。作为高层建筑的使用人群，使用人有权对自己所处环境是否存在火灾隐患进行监督，一旦发现隐患或者任何单位及个人存在违反相关法律规定的行为，可以通过群众信箱、96119电话和互联网站举报等方式，文星期刊论文发表网向消防管理机构进行投诉，及时消除隐患，保证人们的生命财产安全。此外，公众可以参与消防安全管理机构和物业服务企业的消防工作考核评价。通过高层建筑消防安全的直接受益者处获得最真实的反馈信息，对消防安全管理机构和物业服务企业的消防工作进行满意度调查，可以分析出目前开展高层建筑消防安全工作困难的症结所在，也能对这些单位的工作起到监督约束的作用。

3.2.2 物业服务企业

房产管理部门监督和指导物业服务企业落实其消防安全责任，可以建立物业服务企业的档案，将消防管理能力作为资质评比时的评判依据。高层建筑的物业服务企业应当对疏散通道、安全出口、建筑消防设施和消防车通道进行定期维护管理；应选择具有专业资质的机构对消防系统进行维修保养，之后要出示合格证明，承担法律责任。鉴于消防机构任务繁重，可将消防设施检查工作交给物业公司，或委托专业的消防中介机构，每栋高层建筑要求建立相应的安全设施情况档案，以备消防机构抽查。高层建筑的物业管理费中可以加入消防设施检查费，但物业公司收取费用的同时必须承担相应的法律责任。

3.2.3 消防技术服务中介机构

消防技术服务中介机构，是指运用专门的知识和技能，按照一定的业务规则或程序为委托人提供信息技术等有偿服务的中介组织。消防技术服务中介机构作为服务于消防事业的社会力量，需要充分发挥其在高层建筑防火安全管理工作中的作用。《中华人民共和国消防法》对消防技术服务中介机构提出了新的要求：接受委托的消防技术服务中介机构必须取得与之提供服务范围之内的资质，并对提供的服务质量负责。

公安消防机构要将重心职能作用放在行政管理中，将技术服务的事务下放给消防技术服务中介机构，同时建立与之配套的行业管理机制，培育规范的中介市场。物业服务企业或者业主可以委托消防技术服务中介机构对高层建筑内的消防设施进行检测和定期维修保养，以报告文件的形式向委托人汇报，并在公安消防机构备案。

消防技术服务中介机构的专业技术人员要定期参加公安消防机构或者消防协会的培训和教育，同时具备职业资格的人员积极主动参加继续教育，及时掌握国家或地方新修订的技术标准，了解更新的消防科技成果。

3.2.4 保险公司

建立火灾风险评估体系并厘定保险费率。保险公司在厘定高层建筑火灾保险费率时，需要对参保的高层建筑进行消防风险评估。欧美、新加坡等发达国家和地区在建立高层建筑的火灾风险评估体系时，将建筑用途、消防设计、使用材料的耐火性、消防系统等所有因素纳入承保条件[1，根据评估结果显示参保高层建筑的消防安全水平。倘若高层建筑的消防安全水平较高，火灾风险相应降低，则保险合同中的保险费率可以相应降低，反之则提高保险费率，论文写作、期刊发表QQ：1119336036，若在保险公司定期检查时，参保高层建筑仍未有效地消除火灾隐患，保险公司就有权中止合同。按照这样的火灾风险评估体系厘定保险费率，不但有效发挥了保险费率的杠杆作用，促使高层建筑的管理方加强消防安全管理，同时也保证了保险公司在进行火灾事故理赔的合理性，降低了保险公司的经营风险。

建立消防保险信息共享平台。城市高层建筑数量急剧增加，管理对象逐渐庞大，对加强消防安全管理工作提出了更高的要求。为此，我们可以借鉴人口管理的方式，推行高层建筑消防安全户籍化管理，给城市所有的高层建筑建立“户口档案”，统计建筑的基本信息，并加强对其进行动态监控，通过定期和不定期检查，记录高层建筑的防火与安全疏散、消防设施、消防管理等方面的消防安全信息。通过高层建筑的户籍化管理，消防部门在消防安全检查中，若发现参保的高层建筑存在消防安全隐患，记录在该建筑的“户口档案”，责令限期整改的同时应及时通知保险公司。同样，保险公司也要对参保的高层建筑进行防灾检查，发现火灾隐患时，也要报告消防部门，通过重新厘定保险费率等手段，督促其整改。这样，消防部门和保险公司在防灾检查时，及时实现信息沟通的最大化，实现防灾减灾的共同目标，实现两个行业的双赢。

3.2.5 社会消防组织

民间消防力量。为了加强社会消防管理，大力发掘民间消防力量，将人民政府下派的街道办事处作为消防安全管理大网格的核心，组建由市民自愿参加的义务消防队，形成自主性的防护管理网；以高层建筑群为单位形成消防安全管理的中网格，设立社区消防民警或者消防协管员，协助并督促物业服务企业的日常消防管理；以社会个人为小网格，规范日常生活习惯，提高消防安全意识。

民间消防协会。民间消防协会是一个学术性、行业性、非营利性的社会团体，应充分发挥“提供服务、反映诉求、规范行为”的作用。消防协会主要是由消防行业内人员和热心消防事业人士自愿组成的，其专业性较强，可协助公安消防机构对有关消防人员进行培训，为有关企事业单位和个人提供咨询等中介服务，同时通过开展消防学术交流、举办消防科技会议，汲取国外在高层建筑防火管理上的经验，结合本国国情，不断向民众传播和推广消防知识，提高全社会的消防意识。此外，消防协会还要发挥其作为公众与政府的桥梁和纽带作用，要积极将公众、消防科技和专业工作者对消防行业提出的建议和反映的情况及时汇报给政府。

4、结束语

高层建筑使用常态化这一环节的防火安全管理需要全社会的参与，主要分为政府执法部门和社会多元合作，构成高层建筑防火安全常态化管理组织体系。以高层建筑的消防安全为管理对象，发动社会相关主体的力量，通过法律规定和合同约定，明确高层建筑消防安全管理主体承担的责任，落实各自消防安全管理任务，并且相互监督，营造一个城市安全环境，降低火灾发生概率。